Shkruan: Nur Çeku

E drejta dhe ilaçi

Në vitin 2002, disa muaj pas zgjedhjes së Qeverisë së Kosovës, në kuadër të Institucioneve të Përkohshme Vetëqeverisëse (IPVQ), disa personalitete të larta institucionale po drekonin se bashku. Bisedën po dominonte nga ardhmja e Kosovës dhe njëri nga pjesëmarrësit, profesor i drejtësisë, mes tjerash, po fliste për problemin e zgjedhjes së statusit politik të Kosovës, në kontekstin e të drejtës ndërkombëtare. Ndërkohë, një tjetër pjesëmarrës, deputet i Kuvendit, farmacist me profesion, i thotë me shaka: “Në rregull, por statusi i Kosovës nuk mund të zgjidhet vetëm përmes të drejtës ndërkombëtare.” Profesori, duke zbatuar parimin e “barazisë së armëve”, i’a ktheu:“Po ama as me farmaci jo”, duke nënkuptuar se nëse e drejta ndërkombëtare s’do të kryente punë, atëherë farmacia s’kishte asnjë lidhje me zgjedhjen e statusit politik të Kosovës. Por deputeti farmacist, i njohur për shakatë e tij, iu përgjigj: “Jo, k, qysh jo farmacia, se duhet me ja gjet ilaçin.”

Kjo shaka u harrua shpejt nga rrjedha e ngjarjeve që pasuan, me të cilat IPVQ-të duhej të përballeshin siç ishin: plotësimi i standardeve, transformimi i kompetencave nga ndërkombëtarët tek vendësit, trazirat e marsit 2004, misioni i Kai Aides, negociatat për statusin, alternimi i pushtetit pas vdekjes së Presidentit Rugova e deri të Propozimi Gjithëpërfshirës për Zgjidhjen e Statusit (Plani i Ahtisarit). Referuar kësaj të fundit, Kosova shpalli Deklaratën e Pavarësisë dhe miratoi Kushtetutën, e cila në masë të madhe ishte konturuar nga Plani i Ahtisarit. Ilaçi ishte gjetur dhe pas disa viteve, edhe Gjykata Ndërkombëtare e Drejtësisë e certifikoi aktin e shpalljes së pavarësisë me arsyetimin se ky akt nuk ishte në kundërshtim me të drejtën ndërkombëtare.

Por “gjetja e ilaçit” për zgjedhjen e çështjes së Kosovës kaloi përmes një procesi të veçantë, duke akomoduar interesa dhe kërkesa të ndryshme si pasojë e të kaluarës konfliktuale, të cilat u insertuan në Kushtetutën dhe legjislacionin në fuqi. Për këtë, Kosova në raste të caktuara cilësohet si: shtet sui generis, republikë atipike parlamentare, shtet kryeministror, sistem gjysmë-presidencial, ose edhe demokraci konsensuale (konsociacionale). Kjo për faktin se dizajni i pushtetit është i balancuar (konsensualizuar) nëpërmjet “çelësave” të ndryshëm, si: vendet e garantuara në Kuvend për deputetët e komunitetit jo shumicë dhe përfaqësimi i tyre në qeveri; legjislacioni me interes vital, procedura e amendamentimit të kushtetutës,  etj. Këta çelësa në Kushtetutë dhe legjislacion janë vendosur për të mundësuar përfaqësimin e duhur dhe gjithëpërfshirës, në funksion të ndërtimit të një shoqërie demokratike dhe mbylljes së hendekut të së kaluarës.

Konsensusi: çelësi kryesor

Kushtetuta nuk e përmend shprehimisht formën parlamentare të qeverisjes, por, nga dizajnimi kushtetues, Kosova është një vend me qeverisje parlamentare, të ngjashme me demokracitë perëndimore. Kushtetuta përcakton se pushteti qeverisë buron nga Kushtetuta, dhe Kuvendi i Kosovës ushtron pushtetin legjislativ dhe, si i tillë, ai shërben si “agjent” i qytetarëve. Funksionet e Kuvendit janë:

• Ligjvënës (miraton Kushtetutën dhe amendamentet e saj, ligjet dhe marrëveshjet ndërkombëtare);
• Përfaqësues (përfaqëson qytetarët duke siguruar një kanal komunikimi mes qeverisë dhe qytetarëve);
• Mbikëqyrës (llogaridhënia e qeverisë, efikasiteti i politikave dhe shpenzimet e parasë publike);
• Zgjedhor (zgjedh Presidentin, Qeverinë dhe drejtues të tjerë institucionalë);
• Legjitimues (u jep legjitimitet politikave dhe veprimeve institucionale).

Kushtetuta përcakton se mandati i Kuvendit është katërvjeçar, nga dita e seancës konstituive, por shumica e legjislaturave pas shpalljes së pavarësisë janë shpërndarë para përfundimit të këtij mandati. Veprimi i parë i legjislaturës së Kuvendit, pas konstituimit, është votimi i qeverisë dhe, nëse kjo nuk arrihet, mandati i legjislaturës përfundon. Edhe pse dispozitat kushtetuese janë të qarta rreth konstituimit të Kuvendit dhe zgjedhjes së Qeverisë, mosmarrëveshjet dhe mungesa e konsensusit mes subjekteve parlamentare shpesh kanë prodhuar vonesa dhe bllokada në këtë drejtim. Ilaçi i kësaj është kërkuar dhe gjetur kryesisht tek jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese.

Legjislatura e VIII-të e Kuvendit (2021-2025) ishte legjislatura e parë, pas pavarësisë, që përfundoi mandatin katërvjeçar të rregullt. Kjo, në vend që të shërbente si një praktikë e mirë për konsolidimin institucional, kostituimi  i legjislaturës se IX-të, është bllokuar dhe është duke  degraduar. Rezultati zgjedhor pas zgjedhjeve të përgjithshme të mbajtura më 9 shkurt 2025, nuk është problemi për krijimin e një shumicë parlamentare prej minimum 61 votave dhe rrjedhimisht konstituimin e Kuvendit dhe zgjedhjen e Qeverisë. Problemi themelor është mosmarrëveshja mes subjekteve parlamentare, sepse në esencë sistemi qeverisës kosovar kërkon konsensualitet, pra një “marrëveshje akomoduese për ndarjen e pushtetit” (Lijpart).Sepse edhe në legjislaturën e VIII-të të Kuvendit, pavarësisht një shumicë afirmative parlamentare, zgjedhja e Presidentit apo ratifikimi i marrëveshjeve ndërkombëtare kërkonte detyrimisht konsensualitet përtej kësaj shumice parlamentare.

Ligji për Qeverinë: deskriptiv v. preskriptiv

Problemet lidhur me konstituimin e legjislaturës së IX-të të Kuvendit nisin që në seancën konstituive, e cila filloi më 15 prill 2025, lidhur me verifikimin e mandatit të deputetëve. Ligji Nr. 08/L-117 për Qeverinë (Ligji) përcakton se: “Në rast se anëtari i Qeverisë në detyrë zgjidhet deputet i Kuvendit të Republikës së Kosovës, ai duhet të japë dorëheqje nga posti i anëtarit të Qeverisë para ditës së certifikimit të rezultatit të zgjedhjeve”, (Neni 26.1). Qëllimi i këtij përcaktimi ligjor është të rregullojë papajtueshmërinë dhe parandalimin e konfliktit të interesit të funksionit të anëtarit të qeverisë në detyrë me mandatin e deputetit. Ky përcaktim ligjor referohet edhe në dispozitën kushtetuese e cila përcakton se: “Mandati i deputetit të Kuvendit fillon ditën e certifikimit të rezultatit të zgjedhjeve”, (Neni 70.1).

Kryeministri dhe shumica e ministrave të qeverisë në detyrë janë certifikuar edhe në mandatin e deputetit të legjislaturës së IX-të dhe natyrisht, kanë statusin e deputetit. Kjo situatë ka ngjallur debate dhe kritika, edhe për vetë përmbajtjen dhe kushtetutshmërinë e Ligjit. Mes tjerash Ligji u kritikua, se nuk është në pajtim me Kushtetutën, por pa u argumentuar pse është në kundërshtim me të. Në fakt, Ligji para se të miratohej kishte kaluar një test të rëndësishëm për pajtueshmërinë e tij me Kushtetutën, sipas vlerësimit të Komisionit për Demokraci dhe Sundimin e Ligjit (Komisioni i Venedikut, https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/opinion-1005).

Sipas vlerësimit të Komisionit të Venedikut, Ligji kishte disa pa pajtueshmëri me Kushtetutën në disa dispozita të tjera, por jo lidhur me mandatin e anëtarit të qeverisë në detyrë dhe atë të deputetit. Vërejtjet e Komisionit të Venedikut lidhur me Ligjin ishin si në vijim:

• Kufizimi i numrit të ministrave nëpërmjet Ligjit nuk është në pajtim me Kushtetutën.
• Ligji kishte shumë përmbajtje deskriptive, përshkrime të gjera për si funksionon qeveria, dhe jo preskriptive, pra udhëzime të duhura për procedurat e punës së qeverisë.
• Ligji, në disa raste, përsëritë dispozitat kushtetuese dhe kjo konsiderohet e panevojshme.

Në draftin përfundimtar të Ligjit, ishin sanuar vërejtjet lidhur me dispozitat kushtetuese, ndërkohë që Ligji ka shumë rregulla detajizuese. Ligji, mes të tjerash, përcakton edhe përfundimin e mandatit të qeverisë dhe kufizimet e qeverisë në dorëheqje. Kushtetuta askund në tekstin e saj nuk përmend qeverinë në detyrë. Kushtetuta, në dy raste, përmend qeverinë në dorëheqje:

• Nëse Kryeministri jep dorëheqjen ose për arsye të tjera posti i tij/saj mbetet i lirë (Neni 95.5).
• Nëse ndaj qeverisë në tërësi, votohet mocioni i mosbesimit (Neni 100.6).

Këto dy situata, në fakt, shënojnë edhe përfundimin e mandatit të qeverisë. Ndërsa sipas Ligjit, edhe në rastin e shpërndarjes së Kuvendit, qeveria konsiderohet në dorëheqje. Kushtetuta dhe Ligji nuk përcaktojnë statusin e qeverisë pas përfundimit të mandatit katërvjeçar të Kuvendit  e cila njihet si “qeveri në detyrë”.  Por edhe statusi i qeverisë, pas përfundimit të mandatit katërvjeçar te Kuvendit është i njëjtë si i qeverise në  dorëheqje.

Zbatimi i Kushtetutës dhe Ligjit lidhur me mandatin e deputetëve të certifikuar, të cilët në të njëjtën kohë janë edhe anëtarë të qeverisë në detyrë, prodhoi një ekuacion jo vetëm të pabazuar në normë, por edhe të pa-logjikshëm. Kontestimi i verifikimit të mandatit të deputetëve të zgjedhur, të cilët në të njëjtën kohë janë edhe anëtarë të qeverisë në detyrë, u zgjidh me një “modus operandi”, duke dhënë dorëheqje fiktive. Është e pa kuptimte që anëtarët “e qeverisë në detyrë” të japin dorëheqje kur ka përfunduar mandati i Kuvendit, për të vijuar me qëndrimin në detyrë me pas si “qeveri në dorëheqje”. Kjo zgjidhje krijon një praktikë jo të mirë, institucionale dhe parlamentare dhe është në kundërshtim me parimin e sundimit të ligjit si vlerë themelore e Kushtetutës.

Rregullorja e Kuvendit: improvizimi vs. rregullimi

Rregullorja e Kuvendit (Rregullorja) është akti themelor juridik pas Kushtetutës, që përcakton rregullat për organizimin dhe funksionimin e Kuvendit, organeve drejtuese dhe trupave të tij të punës. Si i tillë, ky akt duhet të miratohet me 2/3 e votave të të gjithë deputetëve të Kuvendit. Por, për dallim nga Ligji për Qeverinë, i cili karakterizohet me rregulla të shumta detajizuese, Rregullorja në disa raste, në vend që të përcaktojë rregullat e duhura për një situatë të caktuar, ajo përmban improvizime ose rregullime gjysmake që edhe cungojnë ndërveprimin legjislativ –ekzekutiv por edhe aktivitetin parlamentar. Në vijim listohen disa nga lëshimet kryesorë të identifikuara në tekstin e Rregullores, ndërsa të tjerat të do të jenë subjekt i trajtimit në një rast tjetër.

1. Verifikimi i mandatit të deputetëve: Lidhur me verifikimin e mandatit të deputeteve, Rregullorja përcakton se: “Komisioni i Përkohshëm për Verifikimin e Kuorumit dhe të Mandateve shqyrton dokumentacionin përkatës të zgjedhjeve, i paraqet Kuvendit raportin për vlefshmërinë e mandateve të deputetëve të Kuvendit dhe verifikon praninë dhe kuorumin në seancën konstituive”, (Neni 9.5).Por Rregullorja nuk përcakton procedurën në rast dyshimesh lidhur me kredencialet e një deputeti dhe cila është procedura tutje. Komisioni i përkohshëm për verifikimin e mandateve nuk ka tagër që të vendosë vetë lidhur me vlefshmërinë e mandatit të deputetëve. Lidhur me këtë, p.sh., rasti i mandatit të deputetit Etem Arifi në legjislaturën VII, duhej të shërbente si përvojë për ta rregulluar këtë çështje. Pavlefshmëria e mandatit të tij kishte pasoja edhe për rënien e Qeverisë Hoti në vitin 2021. Në mungesë të procedurës se qartë në Rregullore, lidhur të verifikimin  dhe vlefshmërinë e mandatit në rastin e deputetit Etem Arifi, kishte “interpretimet të ndryshme dhe kundërthënëse nga trupa të ndryshme të Kuvendit, si dhe nga palë të përfshira në këtë rast”, (Aktgjykim i Gjykatës Kushtetuese  në rastin nr. KO95/20, par. 254,). Eksitojnë praktika të mira në shumë parlamente që mund të konsiderohen për rregullimin e kësaj çështje, veçanërisht ajo e parlamentit slloven, shqiptar ose maqedonas.
2. Pezullimi i punës së Kuvendit dhe Kryesia në detyrë: Rregullorja përcakton se: “Kuvendi e pezullon punën një ditë para fillimit të fushatës për zgjedhjet e rregullta për Kuvendin”, (Neni 13). Kjo dispozitë bie ndesh me mandatin e rregullte 4-vjeçar kushtetues të Kuvendit. Gjatë fushatës për zgjedhje mund të ketë reduktim apo mos mbajtje të seancave apo komisioneve por jo pezullim të tërësishëm të punës së Kuvendit. Ndërkohe Neni 14 i Rregullores përcakton se: “Në rastin kur Kuvendi e pezullon punën ose kur shpërndahet, Kryetari dhe nënkryetarët vazhdojnë punën deri në seancën konstituive, me qëllim të ruajtjes së vazhdimësisë administrative të punës së Kuvendit”. Mandati i Kryetarit dhe nënkryetarëve përfundon me mandatin e deputetit dhe nuk mund të ketë analogji mes Kryesisë së Kuvendit në detyrë dhe Qeverisë në detyrë. Pra është e pa qartë se cili është  korpusi i punës se Kryesisë pas përfundimit të  mandatit të legjislaturës.

4. Përfundimi i sesioneve të Kuvendit: Kuvendi zhvillon punën në dy sesione dhe Kushtetuta përcakton se sesioni pranveror fillon të hënën e tretë të muajit janar, ndërsa sesioni vjeshtor fillon të hënën e dytë të muajit shtator, (Neni 69.2). Kushtetuta nuk ka përcaktuar ditën e përfundimit të sesionit, sepse kjo është bërë për të siguruar fleksibilitetin e punës së Kuvendit. Ndërkohë, Rregullorja përcakton se sesioni pranveror përfundon në fund të muajit korrik, ndërsa sesioni vjeshtor përfundon në fund të muajit dhjetor, (Neni 51). Ky formulim është një mbi-rregullim i panevojshëm juridik dhe ngurtëson zhvillimin e punes se sesionit.
5. Procedura ligjvënëse: Funksioni ligjvënës, është funksioni afirmativ i Kuvendit. Kushtetuta përcakton se nismën për të propozuar ligje mund ta marrë “Presidenti sipas fushëveprimit te tij/saj, Qeveria, deputetët e Kuvendit, ose së paku dhjetëmijë qytetarë, sipas mënyrës së përcaktuar me ligj” (Neni 79). Sipas këtij rregullimi kushtetues, çdo deputet i Kuvendit mund të propozojë ligje individualisht apo në grup. Ndërsa Rregullorja lidhur me këtë bën një improvizim të panevojshëm, duke përcaktuar: “Një deputet i përkrahur edhe nga së paku 5 deputetë”, (Neni 70.1.1.3). Çfarë nënkupton të jetë i përkrahur apo pse duhet të jetë “i përkrahur? Tutje lidhur me procedurën ligjvënëse, Rregullorja përcakton: “Në rastin kur me projektligj propozohet ndryshimi dhe plotësimi i ligjit, amendamentohen vetëm dispozitat e propozuara me projektligjin për ndryshimin dhe plotësimin e ligjit”,(Neni 77). Por gjatë shqyrtimit dhe miratimit të shumë projektligjeve në legjislaturën e VIII-të, kjo dispozitë është shkelur brutalisht. Nga pikëpamja e sundimit të ligjit, një dispozitë është më mirë të mos jetë fare, sesa të mos zbatohet. Prandaj, në të ardhmen, kjo dispozitë duhet të hiqet nga teksti i Rregullores. Po ashtu, Rregullorja ka bërë një improvizim në rastin e shqyrtimit të ligjit të miratuar nga Kuvendi, kur Presidenti e kthen për rishqyrtim në Kuvend. Rregullorja, mes tjerash, përcakton se: “Për ta përmbysur veton e Presidentit, nevojiten që së paku 61 deputetë të votojnë për ligjin e miratuar, i cili është kthyer nga Presidenti i Republikës, dhe ligji konsiderohet i shpallur. Në rast se Kuvendi nuk e përmbys veton e Presidentit, konsiderohet se nuk ka ligj”.(Neni 84.4). Sipas Rregullores, Kuvendi ka vetëm një zgjidhje: ta mbivotojë (përmbysë) vendimin e Presidentit, dhe kjo është në rregull në rastet kur Komisioni funksional dhe Kuvendi e vlerësojnë kështu. Por jo domosdoshmërisht, duhet të përmbyset vendimi i presidentit/es, sepse në raste të caktuara mund të jetë e nevojshme që të plotësohet apo ndryshohet një dispozitë në pajtim me propozimet e Presidentit/ës, por Rregullorja e ka pamundësuar procedurën. Ky formulim është në kundërshtim edhe me praktikat e deritanishme të Kuvendit, kur në disa raste janë pranuar propozimet e Presidentit lidhur me ligjet e caktuara. Në Legjislaturën e VIII-të, janë kthyer dy ligje për rishqyrtim nga Presidentja e Kosovës: Ligji për Këshillin e Sigurisë dhe Ligji për Mbrojtjen e Konsumatorit, por shqyrtimi i tyre nga komisionet parlamentare dhe Kuvendi, për shkak të paqartësisë së Rregullores, kanë mbetur në tentativë.
6. Mocioni i mosbesimit ndaj qeverisë – Rregullorja, edhe në rastin e mocionit të mosbesimit, nuk i referohet me saktësi dispozitave kushtetuese, të cilat përcaktojnë se: “Mocioni i mosbesimit ndaj Qeverisë mund të ngrihet me propozimin e një të tretës (1/3) të të gjithë deputetëve të Kuvendit”,(Neni 100.1). Ndërsa Rregullorja përcakton se: “Me propozimin e 1/3, përkatësisht të 40 deputetëve të Kuvendit, mund të merret mocioni i mosbesimit për Kryeministrin”. Por ky formulim i Rregullores nuk është i saktë, pasi dispozitat kushtetuese përcaktojnë shprehimisht se mocioni i mosbesimit ngrihet ndaj Qeverisë në tërësi e jo ndaj Kryeministrit (mocioni destruktiv). Mocioni ndaj Kryeministrit është praktike e disa vendeve tjera ku në të njëjtën kohe me mocion për shkarkimin e Kryeministrit votohet një Kryeministër i ri (mocioni konstruktiv). Kushtetuta nuk përcakton shprehimisht mundësinë e mocionit për përgjegjësinë individuale të ministrit, siç përcaktojnë disa Kushtetuta të tjera. Por, duke iu referuar konceptit të mocionit të mosbesimit për “qeverinë në tërësi”, Gjykata Kushtetuese ka theksuar që “ky koncept nënkupton që Kushtetuta mundëson edhe votimin e mosbesimit për vetëm një anëtar individual të kabinetit qeverisës”,(Aktgjykimi  në rastin nr. KO72/20, par. 435). Lidhur me këtë Rregullorja, në të ardhmen, do të duhej ta rregullonte edhe mocionin individual ndaj ministrit, sepse kjo do ta forconte llogaridhënien dhe efikasitetin qeverisëses dhe do rriste ndërveprimin mes Kuvendit dhe Qeverisë në të mirën e interesit publik.

Në fund: Kushtetuta, legjislacioni, praktika e deritanishme parlamentare dhe jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese janë mjaftueshëm të qarta se si duhet të konstituohet Kuvendi dhe të zgjedhat Qeveria. Prandaj pas çdo cikli zgjedhor është e pakuptimte te behen praktika e ekuacione te tilla. P.sh. ka disa legjislatura te Kuvendit, qe nuk po miratohet Kodi Civil. Manovrimet e panevojshme, interpretimi i normave me qëllim bllokimi, dorëheqjet fiktive, kallëzimet penale, polarizimet e pa fundme do të  vijojnë të prodhojnë pasoja për subjektet politike, shtetin dhe shoqërinë, dhe ilaçi i vetëm është tek marrëveshjet, bashkërendimet, kompromisi dhe ushtrimi i funksionit në mirë të interesit publik. Krahas shumë punëve tjera ligjvënëse dhe qeverisëse, Kuvendi dhe Qeveria, në të ardhmen duhet të  punojnë edhe për harmonizimin e Ligjit dhe Rregullores në pajtim me Kushtetutën dhe praktikat e mira.

@Autori është doktor shkence në fushën e të drejtës kushtetuese dhe ekspert i sundimit të ligjit.